El pacto fiscal no cayó del cielo



I.                    Notas Introductorias

El pacto fiscal (mejor llamado pacto tributario), se inscribe dentro de la política fiscal del estado dominicano, donde intervienen los ingresos y los “gastos” del estado. Según el mismo gobierno, el pacto procura “realzar la eficiencia, transparencia y equidad de la estructura tributaria y elevar la presión tributaria (Impuestos/PIB) para viabilizar el logro de los objetivos de desarrollo  formulados en esta Estrategia Nacional de Desarrollo 2030”[1]. Es decir, que bajo las condiciones actuales, el estado no es capaz de generar el desarrollo nacional, por tanto necesita dinero que se buscara por medio de impuestos. Estos impuestos, según los economistas clásicos, afectan negativamente la pendiente de la demanda agregada (DA={c(1-t)-m}Y+I+G+X) creando un exceso de oferta de bienes (se produce más de lo que se demanda) como efectos inmediatos de corto plazo.

Al igual que una persona física o una empresa, el estado puede manejar sus saldos financieros moviendo el ingreso o sus gastos. Es decir en caso de buscar un saldo menos negativo, el gobierno se plantea “reducir gastos” e incrementar sus ingresos, por tanto las preguntas de partida serian ¿de dónde proviene y en que se gastan los recursos del estado?...

II.                  Ingresos y gastos (Si tenemos más, ¿porque el déficit?)

Empecemos por el gasto, que para el caso dominicano se olvido de los cambios estructurales que sufrió la economía durante los últimos 50 años, primero pasó de una economía agrícola a una economía de zona franca y turismo (1970-1980, por tanto cambian los sectores de desarrollo) y luego a una economía de servicios con fuerte dualidad económica (desde 1990). Es decir, que el gasto no ha tomado en cuenta las zonas menos favorecidas, ignoradas por el sistema económico. Aquellas zonas son las menos importantes en la estructura del gasto tradicional, por tanto incentivó la dualidad económica regional y la concentración de personas pobres en las ciudades, al tiempo en que aumenta la proporción del gasto corriente con relación al gasto de capital.

De 2005 a 2011 el gasto aumento 108.6%, con un incremento de 44.2% en términos reales. Tan solo de 2005 a 2008 el gato creció en 87.2%. Este incremento del gasto no se corresponde con un uso más eficiente de los recursos o una mayor cobertura en servicios del estado. “De 2004 a 2011 el gasto por transferencias corrientes se incremento en 117.9%, representando las transferencias al sector eléctrico un costo de US$4,653 millones.” Esta desorganización del gasto ha provocado que el déficit fiscal proyectado a 2012 ronde el 8-12% del PIB, especialmente después del gasto exorbitante de los primeros seis meses del año.

Solo en 2011, el gobierno se gasto RD$23,801,784,584.99[2], de los cuales la inversión en proyectos fue de solo RD$3,068,150,933.41 y la remuneración a empleados de RD$6,024,737,936.23, sin comentarios pero se gasta más en nomina que en inversión de proyectos. Unimos a este asunto, el peso de la deuda, cuando se observa que los gastos por deuda en intereses y comisiones suman RD$2,244,996,893.97 (lo que habla del ritmo de endeudamiento del estado) solo obsérvese como los gastos corrientes superan ampliamente los gastos de capital o los gastos en educación son parecidos a los gastos en transporte (El metro)… Destáquese que en transporte (con metro incluidos) nos gastamos RD$3,021,534,946.01 mientras que en educación RD$3,648,055,006.92 y en sueldos a empleados fijos  RD$4,482,453,181.50, la nomina publica es, por mucho, más elevada que el gasto total en educación de la nación completa.


Solo se presenta la clasificación funcional del gasto para destacar que el servicio total de la deuda (intereses y amortizaciones) representa el 29.3% del gasto total del gobierno, es decir que de cada 100 pesos que gasta el gobierno 30 tiene que dedicarlo al servicio de la deuda pública que viene creciendo desde el 2000 a un ritmo acelerado, Esto no sorprende si recordamos que la deuda viene creciendo más que la economía, como se destaco en un artículo anterior. “Desde el 2000 al 2011 la deuda pública total (solo sector público no financiero), ha pasado de 3,243.5 a 16,593.0 millones de US$, es decir, que ha venido creciendo a un ritmo promedio de 16.6% y se ha multiplicado por encima de 5 veces a su valor inicial en el referido periodo. Nótese además que a partir de 2008 el ritmo de crecimiento de la deuda se ha incrementado a un 22.6%, influenciado por el crecimiento de la deuda pública interna que se multiplica por 10 durante desde el 2000. Por lo que, el crecimiento de la deuda ha sido desde el 2009 y en 2003 superior al crecimiento de la economía. Tal como sucedió en el preámbulo de la crisis de la década perdida, aunque no en iguales magnitudes[1]. Este ritmo de endeudamiento limita la capacidad del gobierno actual de seguir adquiriendo deuda, lo que descarta esta opción de ingresos.

Cuadro 1
Republica Dominicana: Clasificación funcional del gasto 2011
Clasificación funcional
Monto RD$
(%) porcentaje
SERVICIOS GENERALES
4,441,521,997.97
14.6%
SERVICIOS SOCIALES
11,537,355,738.32
37.9%
SERVICIOS ECONÓMICOS
5,287,638,385.70
17.3%
INTERESES DE LA DEUDA PÚBLICA
2,244,996,893.97
7.4%
PROTECCIÓN DEL MEDIO AMB.
294,987,747.03
1.0%
AMORTIZACION DE DEUDA
6,672,688,975.35
21.9%
Total
30,479,189,738.34
100.0%








Fuente: Ministerios de hacienda, “Clasificación económica del gasto, devengado y aprobado 2011”

Por el lado del ingreso, el estado tiene la capacidad de recibir transferencias y donaciones de terceros, ya sean estados, organismos multilaterales o bilaterales, puede además aplicar impuestos o endeudarse. Para analizar que ha pasado con los ingresos del estado veamos como inicia el informe estadístico de la DGII en el 2011

En el año 2011, la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) recaudó la suma de RD$206,141.1 millones, presentando un crecimiento de RD$22,301.2 millones respecto al año anterior, lo que significa un aumento de 12.1%. Esto va en línea con el crecimiento nominal de la economía, medido a través del PIB, el cual cerró en 11.4% para el 2011. Asimismo, la DGII concentró el 74% del total de ingresos del Estado.”[2]

Sin importar el crecimiento económico y “pese a que desde el 2004 a la fecha se han implementados al menos 5 reformas tributarias (la última en junio de 2011), el déficit fiscal acumulado del Gobierno Central  en los 4 años y 8 meses comprendidos entre el 2008 y el 31 de agosto de 2012, asciende a RD$332,875.4 millones, a precios corrientes.”[3]

Este enorme déficit fiscal se produce a pesar de que los ingresos fiscales han estado aumentando, tanto en términos nominales como reales en los últimos 8 años.  “A partir de 2008 la brecha entre ingresos y gasto se agranda debido a que no se ajusta el nivel de gasto, en momentos en que si bien los ingresos mostraban un buen ritmo, empezaban a dar señales de ralentización; sobre todo los no tributarios, por efectos de la caída en los aportes de la Falconbridge”[1].El mantenimiento del nivel de gasto no hubiese representado un problema si el mismo se hubiese dirigido  a evitar el deterioro del nivel de vida de la población, a reducir las inequidades y a aumentar el desarrollo productivo. Desafortunadamente, gran parte de los fondos públicos se han destinado a actividades desvinculadas del bienestar colectivo. El despilfarro ha sido evidente.”


“La expansión desproporcionada del gasto ha generado un déficit fiscal de RD$101 mil millones durante los primeros ocho meses del presente año, equivalente al 4.3% del PIB. Este déficit prácticamente quintuplica el programado originalmente para todo el año, ascendente a RD$22 mil millones (0.9% del PIB). Ante esta situación, fue modificado el Presupuesto del Gobierno Central[1], el cual fue elevado de RD$430 mil millones a RD$508.8 mil millones, es decir, un incremento de RD$78.8 mil millones. Con las modificaciones introducidas, el déficit del año sería RD$100.4 mil millones.”

III.                    La propuesta del estado dominicano (Pacto fiscal “Tributarios”)

Bajo estas condiciones el planteamiento del estado ha sido promover “El pacto fiscal” buscando incrementar los ingresos por medio de impuestos y reducir gastos innecesarios, “para poder lograr las metas de desarrollo planteados en el plan nacional estratégico”.  Es decir que son los impuestos el instrumento elegido por el estado para promover desarrollo. Estos impuestos pueden, al igual que el gasto fiscal, “influir sobre los niveles de de asignación y distribución del ingreso por medio de la tributación a los distintos grupos, la orientación del gasto social… ambas políticas van a depender del nivel de recaudación lograda y de la estructura del gasto estipulada”.

La reforma inicia planteando la modificación del artículo 296 del Código Tributario Dominicano, en su Art. 1,  para grabar los salarios a partir de RD$399,923.00 (RD$ 33,326.92 mensuales)  (esta estructura no es bastante significativa a la actual), no obstante significa una leve reducción del ingreso real disponible de la población, especialmente jóvenes profesionales de las zonas urbanas que son quienes más cerca se encuentran de este límite inferior. Ahora bien una variación de importancia se observa en “10% de los honorarios, comisiones y demás remuneraciones  y pagos por la prestación de servicios en general provistos por personas físicas” que afectaría la prestación de servicios individuales y la adquisición de ingresos de los sectores más vulnerables aunque no a personas físicas particulares, por el carácter informal de esta actividad.

La reforma continúa, ahora para afectar los Juegos de Azar y tragamonedas (impuestos a un vicio), este caso se incluye dentro del análisis porque puede ser un factor social sensible a cambios en los patrones culturales del pueblo. Es decir (independientemente a las consideraciones éticas y morales que se tengan sobre esta actividad) el impuesto afecta, principalmente a jóvenes y personas de barrios más marginados, desempleados y con bajos niveles de educación.

Además se contempla un impuesto de 10% a los certificados de inversión, lo que constituye desincentivo al ahorro y afectaría el nivel de captación de los bancos, que se traduciría en una menor disposición de créditos, especialmente para el consumo que es hacia donde se ha ido especializando la banca dominicana. En el Art. 12, se gravan las transferencias sobre préstamos otorgados por el sector financiero para viviendas y solares siempre que este exceda al RD$1,000,000, es decir que el costo transacción y adquisición de activos inmobiliarios se está incrementando en casi toda la zonas urbanas del país, (dado el valor de las casas y solares en las zonas urbanas), esto dificulta la adquisición de viviendas en un país donde el déficit habitacional supera el millón de viviendas.

Se establecen impuestos del 10% sobre las aguas minerales, gaseosas y refrescos. En el Art. 15, Se grava con 1% del valor a los vehículos de motor (como sustituto de los marbetes), como un impuesto anual por circulación además en el Art. 16, En adición al impuesto de registro o inscripción previsto en el Artículo 22 de la Ley 557-05, los vehículos de motor estarán gravados según las emisiones de CO2 o los niveles de contaminación omitido, en este caso el reto del estado será establecer una correcta medición de los niveles de emisión de los vehículos y enfrentar una alta tasa de evasión esperada.

Se establecen impuestos a las telecomunicaciones, el Art. 20,  grava las telecomunicaciones con una tasa superior en 10%, sector altamente demando por la población joven, “Los servicios de telecomunicaciones incluyen, la transmisión de voz, imágenes, materiales escritos e impresos, símbolos o sonidos por medios telefónicos, telegráficos, cablegráficos, radiofónicos, inalámbricos, vía satélite, cable submarino, televisión por cable o por cualquier otro medio que no sea transporte vehicular, aéreo o terrestre. Este concepto no incluye transmisiones de programas hechos por estaciones de radio y televisión.”  El impacto de este impuesto seria un encarecimiento del ocio de la población joven, menor acceso al servicio de internet y mayores costos operativos de las empresas.

En el Art. 17, Se modifica el Artículo 1 de la Ley 112-00, de fecha 29 de noviembre del 2000, para establecer un impuesto al consumo de combustibles fósiles y derivados del petróleo despachados. Esto se traduce en lo que se traducirá en la variaciones de costos de producción y transporte que podría afectar la población joven, especialmente la trabajadora y a los estudiantes por medio de variaciones (nunca negativas) de los precios de los pasajes.

El ITBIS aumenta dos puntos porcentuales al pasar del 16 a 18%, el Art. 14 establece incluir 375 artículos como mercancías gravadas con Impuesto Selectivo al Consumo, por ende se degrada el poder adquisitivo de los consumidores que se acercan más a condiciones de pobreza. Ademas el Art. 21,  Encarece un grupo importante de artículos del hogar (Alfombras, tinacos, tapicerías, acondicionadores de aite, Bañeras Tipo jacuzzi, Los demás máquinas y aparatos sin equipo de enfriamiento, Calentadores eléctricos de agua, Hornos de microondas, tostadoras de pan, videófonos, parrilla y asadores, tocadiscos, aparatos de grabación, relojes, entre otros), que sumado al encarecimiento del costo transacción, mencionado anteriormente elevaría el costo de 
equipamiento de las viviendas.

IV.                  Conclusión

 Ahora bien, la incidencia de la política fiscal dependerá, en última instancia de la capacidad del estado de garantizar a la población políticas públicas de desarrollo que potencialicen el capital humano a nivel nacional y revierta el efecto negativo del plazo inmediato que se espera tras el alza de los impuestos.

En conclusión y desde una visión más social, el pacto fiscal plantea la necesidad de un nuevo incremento en el presupuesto 2012 de cerca de 30 mil millones de forma tan ligera que parecería un incremento de 30 pesos, no se especifica claramente, salvo para el gasto del 4% en educación cual es la estructura del gasto a seguir luego de los aumentos impositivos, los recortes no parecen convencer la población que observa inmutada, no se exponen las causas del actual déficit fiscal ni de los saldos fiscales actuales, la pacto se ha propuesto de forma acelerada en un plazo mucho más corto a lo planteado en la Estrategia Nacional de Desarrollo, se continúan vendiendo los programas sociales que observan la pobreza desde un enfoque de hogar (como solidaridad) y no como un problema estructural y regenerativo, los impuestos sobre el ITBIS serán transferidos a los quintiles de menor ingresos de la población, las señales de transparencia mostrada por el gobierno no son lo suficiente contundente como para generar un golpe de efecto en toda la administración pública, se han excluido importante sector sociales del proceso de discusión. El pacto no garantiza el uso eficiente de los recursos.

Twitter: @nerysramirez01

Referencias

-          Dirección general de impuestos (2012): “Boletín estadístico, Enero-Diciembre 2011”
-          Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (2012); “Documento borrador del pacto fiscal dominicano”.
-     Ministerio de hacienda; “Clasificacion económica del gasto, devengado y aprobado 2011”.
-          Organizaciones sociales (2012); “El Pacto Fiscal y el Presupuesto 2013”. Disponible en la web.
-          Ramírez, F. Nerys (2011); “Primeros apuntes para un ejercicio de sostenibilidad, la deuda pública total”, Disponible en http://Betaeconomia.blogspot.com 
-          Rodríguez, Emmanuel (2012); “¿Quién es el culpable del Déficit dominicano?,  Disponible en http://economiadominicana.wordpress.com

(LOS TEXTOS EN COMILLAS REPRESENTAN NOTAS TOMADAS DIRECTAMENTE DE OTROS ARTICULOS CITADOS A CONTINUACION)

[1] Para el ejercicio fiscal 2012, el Presupuesto General del Estado era de un monto global sin consolidar  de RD$480.9 mil millones, compuesto por RD$430.0 mil millones del Gobierno Central y RD$50.9 mil millones de las Instituciones Descentralizadas y Autónomas No Financieras y de la Seguridad Social. El total de transferencias intragubernamentales ascendía a RD$26.9 mil millones lo que arroja un Presupuesto General Consolidados de RD$454.0 mil millones.” 



[1] Tomado de: “El Pacto Fiscal y el Presupuesto 2013”


[1] Ramírez, F. Nerys; “Primeros apuntes para un ejercicio de sostenibilidad, la deuda publica total”, Disponible en Betaeconomia.blogspot.com
[2] DGII: “Informe estadístico 2011”, Unidad de estudios económicos, Pag. 4 (Introduccion)
[3] Organizaciones sociales; “El Pacto Fiscal y el Presupuesto 2013”


[1] Pacto fiscal, revisar documento disponible en la web.
[2] Ministerio de hacienda; “Clasificacion económica del gasto, devengado y aprobado 2011”.




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